Nicht überall in Europa steht es gleich gut um die Pressefreiheit. Im Versuch, EU-weite Standards für Pressefreiheit einzurichten, haben die verschiedenen EU-Gremien in den vergangenen Jahren den European Media Freedom Act erarbeitet und beschlossen. Die Kritiken an diesem Gesetz ließen nicht lange auf sich warten. Medienrechtsexperte Niklas E. Kastor hat sich im Gespräch mit dem EJO mit einigen dieser Kritikpunkte auseinandergesetzt.

Niklas E. Kastor ist als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Journalistik der TU Dortmund tätig und forscht zum öffentlichen Medien- und Rundfunkrecht – auch promoviert er an der Ruhr Universität Bochum in diesem Bereich, konkret beschäftigt er sich dort mit juristischen Fragen zur Medienzukunft. Im Kontext dieser Recherchen kam er auch in Kontakt mit dem EMFA und der Diskussion, die sich um diesen gebildet hat.

EJO: Herr Kastor, befürworten Sie eine EU-weite Regulierung der Medien?

Ja, grundsätzlich befürworte ich das. Der Hintergrund ist, dass die Europäische Union ja mehr als nur eine Wirtschaftsgemeinschaft ist. Es geht auch gerade um eine Wertegemeinschaft. Wir haben überall Demokratie, wir wollen überall gewisse Mindeststandards haben. Und in diesem Kontext, gerade jetzt vor dem Hintergrund der aktuellen Bedrohungslagen, ist es einfach sinnvoll, auch bei den Medien einen gewissen Mindeststandard zu schaffen, eine Mindestharmonisierung, und uns die Frage zu stellen: Wie viel Medienfreiheit wollen wir in Europa haben?

EJO: Der erste große Kritikpunkt ist die Spannung zwischen nationaler Souveränität der einzelnen Staaten bzw. den Wirtschafts- und Mediensystemen in den einzelnen Staaten, und dem System der EU. Einige Kritiker:innen befürchten, der EMFA würde politische Abhängigkeiten der Medien nicht aufheben, sondern lediglich eine Verschiebung dieser von einem nationalen Level auf ein EU-Level erzeugen. Teilen Sie diese Kritik?

Nein, ich halte diese Kritik für zu pauschal. Grundsätzlich ist der EMFA an vielen Stellen nur ein Auftrag an die Mitgliedsstaaten. An vielen Stellen des Gesetzes stehen Formulierungen wie “Die Nationalstaaten sollen dafür sorgen, dass…” Sprich, da schafft man keine Abhängigkeit gegenüber der EU, sondern erst einmal nur diesen Rahmen, der ja auch gewünscht ist. Es gibt allerdings das European Board for Media Services – ich glaube, dass dieses Gremium der Punkt ist, wo man am ehesten sagen kann, dass eine gewisse Abhängigkeit entstehen kann. Aber auch hier kommen hauptsächlich erstmal die einzelnen Nationalstaaten nur zusammen.

EJO: Wie unterscheidet sich denn die Aufgabe dieses European Board for Media Services von denen der nationalen Rundfunkräte?

Im Prinzip ist das nur eine Ergänzung. Es geht darum, sich auf europäischer Ebene zu koordinieren und Probleme und Best Practices zu besprechen. Nach diesem Austausch sollen dann die Vertreter der Nationalstaaten wieder zurück in ihre Heimatländer gehen und dort dann wieder ihren Aufgaben nachgehen. Das Ziel ist, hier vor allem erstmal einen Austausch herzustellen und in Kontakt mit der Kommission zu treten und sie zu beraten.

EJO: Wäre so ein Board aber nicht etwas, was die Machtverhältnisse, die es innerhalb von Europa gibt und innerhalb der Europäischen Kommission, weiter verstärkt? Könnten daurch stärkere Staaten Druck ausüben auf schwächere Staaten?

In diesem Board hat jedes Land eine Stimme und es wird mit einer Zweidrittelmehrheit über Dinge entschieden. Es ist nicht so, als hätte Deutschland zum Beispiel mehr Stimmgewicht als kleinere Staaten. Vielleicht ist es sogar eher andersrum: dass kleinere Staaten darüber eher ein bisschen überproportioniert vertreten sind mit ihrem Einfluss. Und natürlich kam diese Kritik zwischendurch auf und es wurde gefragt: “Wie ist das, wenn jetzt Ungarn plötzlich in diesem Kontext Medienvielfalt sichern soll? Ist das nicht vielleicht ein Nachteil für die Länder, wo die Medienvielfalt gut ist?” Aber die Aufgabe des Boards ist nicht, in den einzelnen Ländern aktiv tätig zu werden. Es sollen Rahmenbedingungen aufgestellt werden, wie Medienregulierung stattfinden kann. Ich glaube, da sollte man ein wenig die Kirche im Dorf lassen. Es wird sich jetzt nicht plötzlich Ungarn in die deutsche Medienregulierung einmischen. Letztendlich geht es darum, Leitlinien aufzustellen, die im besten Fall europaweit Medienfreiheit sichern.

EJO: Sie haben gerade Ungarn als Beispiel genannt, ich werfe noch einmal Italien mit in den Raum. Ist nicht sogar vielleicht ein Eingriff in die nationale Souveränität wünschenswert, damit ein Rahmen geschaffen wird, der irgendwie gegen aufkeimende postfaschistische, wie es sich in Italien nennt, Strukturen agiert?

Jede Harmonisierung, die auf europäischer Ebene stattfindet, zielt darauf ab, einen Rahmen zu schaffen, in dem dann die Nationalstaaten tätig werden. Also hat man sich in der Europäischen Union darauf geeinigt, gewisse Regeln festzulegen. So auch im Rahmen des EMFAs, wo es um Medienfreiheit geht. Wenn ein Land immer wieder aus diesem Rahmen fällt, dann sollten Grenzen gesetzt werden. Deshalb ist es in diesen extremen Fällen auch das Ziel, diese Länder in ihrer Handlungsfähigkeit einzuschränken, um die Medienfreiheit zu sichern. Man muss natürlich nur aufpassen, dass nicht in funktionierende Systeme eingegriffen wird und da dann auch etwas eingeschränkt wird. Das ist natürlich nicht Sinn und Zweck der Sache.

EJO: Der EMFA zielt mit seinen Regularien ja gerade auf Staaten mit weniger fest verankerter Medienfreiheit. Was bedeuten die neuen Anforderungen für die anderen Mediensysteme? Stellt der EMFA ihrer Meinung nach ein Risiko für das deutsche, dezentrale Mediensystem dar? Einige Kritiker werfen das Stichwort „Overblocking“ in den Raum.

Die Anforderungen des EMFA sind als Mindestanforderungen ausformuliert. Die erfüllen wir also in Deutschland meist schon. Was immer wieder kritisiert wird, sind die Transparenzvorschriften. Da geht es darum, dass die Eigentumsverhältnisse in der Medienwelt aufgedeckt werden sollen und dadurch auch die Machtverhältnisse. In diesem Kontext gibt es die Kritik, dass es so eine neue Regulierung oder vielleicht sogar eine Doppelregulierung mit den deutschen Regelungen geben könnte. Das wäre etwas, wo wir Anpassungen vornehmen müssten. Aber  diese Neuerungen sollte man sich in Ruhe angucken. Vielleicht sind sie teilweise auch gar nicht so verkehrt und vielleicht müssen wir auch unser System zu Recht noch ein bisschen anpassen, weil wir da auch nicht optimal aufgestellt sind. Auch, wenn unser Mediensystem im großen Ganzen gut funktioniert.

EJO: Ein weiterer Punkt, der nicht nur durch den EMFA, sondern vorher auch schon durch verschiedene EU-weite Regularien aufgegriffen werden sollte, ist die Macht der Plattformgiganten. Also die Frage, wie viel Einfluss beispielsweise Meta oder Twitter auf dem Meinungsmarkt haben.

Im EMFA geht es darum, dass ein sogenanntes “Medienprivileg” geschaffen wird. Soziale Netzwerke dürfen demnach nicht einfach die Beiträge von gewissen Medien unkommentiert von der Plattform nehmen, sondern es muss erst eine Art Streitbeilegungsverfahren durchgeführt werden. Es muss erst informiert werden, dann müssen 24 Stunden vergehen und dann erst darf der Beitrag gegebenenfalls gelöscht werden. Das bezieht sich erstmal auf Medienunternehmen und nicht so sehr auf die privaten Leute. Es gibt zwei Kritikpunkte daran: Zum einen wird gefragt, warum diese Netzwerke bei der Löschung, auch wenn Sie dieses Verfahren einhalten, trotzdem an ihre AGBs anknüpfen dürfen. Sprich, sie können sich ihre eigene Regeln machen und können dann nach den eigenen Regeln trotzdem diese Lösungen durchführen. Also das ist ja schön, dass es diese Verfahren gibt, aber die ABGs sind letztendlich willkürlich gesetzt. Das ist aber aus meiner Sicht eine Frage die wir uns nicht nur bezüglich des EMFAs stellen sollten, sondern allgemein. Wollen wir, dass soziale Netzwerke sich insgesamt an gesetzliche Standards halten müssen? Also nicht nur, dass die jetzt durch die DSA schon gezwungen sind, rechtswidrige Beiträge zu löschen. Aber wollen wir vielleicht auch, dass sie eben rechtmäßige Beiträge nicht löschen dürfen oder zumindest nur in einem gewissen Rahmen? Man wird denen vielleicht zugestehen müssen, eine gewisse Netiquette einzuhalten, also einen gewissen Stil zu erlauben, und Übertritte werden gelöscht. Aber wir dürfen auch nicht willkürlich irgendwelche Beiträge löschen. Ich kann also verstehen, warum der Gesetzgeber hierfür keine allgemeingültige Entscheidung beim EMFA treffen wollte, sondern dass man diese Diskussion eher generell führen muss.

Trotzdem würde ich an dieser Stelle betonen, dass zumindest Medien das Privileg bekommen, eben nicht mehr willkürlich gelöscht werden darf, sondern ein Verfahren durchgeführt werden muss. Die andere Kritik, die dann noch kam, war, dass es jetzt eine Ungleichbehandlung zwischen Privatpersonen und Medien gibt. Aber da hat man sich auch für den Mindestkonsens entschieden. Dass man zumindest erstmal sagt, die redaktionellen Medien sollen schon ein bisschen mehr geschützt werden. Auch aus Gründen der Pragmatik. Es ist natürlich realistischer für das soziale Netzwerk, bei großen Medien solche Verfahren durchzuführen, als bei jedem einzelnen Nutzer und jeder einzelnen Nutzerin.

EJO: Was auch im Kontext der Plattformmacht und der Medienprivilegien als Kritik aufkam war, dass manche Kritiker*innen im EMFA sogar ein Instrument zur Unterdrückung unliebsamer Stimmen und zur Verstärkung pro-europäischer Meinungsblasen sehen. Können Sie diese Befürchtungen nachvollziehen?

Im aktuellen Stand des Gesetzes eigentlich nicht. Auf dem Gesetz steht größtenteils drauf, es soll Medienfreiheit sichern und ich finde, es ist auch im größten Teil ein Mindeststandard an Medienfreiheitssicherung drin. Es soll keine Meinung besonders bevorzugt werden. Das Gesetz zielt gerade darauf ab zu sagen, ihr müsst, wenn ihr etwas löschen wollt, zumindest mal mit den Leuten gesprochen haben. Da steht drin, die einzelnen Staaten müssen, wenn Sie einen öffentlich rechtlichen Rundfunk betreiben, eine Mindestfinanzierung bereitstellen. Da steht aber nicht drin, ihr müsst jetzt diese oder jene Meinungen umsetzen. Das ist gerade nicht der Sinn dieses Gesetzes. Insbesondere in der jetzigen Fassung des Gesetzes, in der man sich auch noch sehr zurückgehalten hat mit konkreten Formulierungen wie man die Regulierung vornimmt. Man hat keine sehr direkte Regulierung von der EU zu den Medien hergestellt.

EJO: Ein umstrittener Abschnitt des EMFA war der Artikel 4, der in der Ursprungsversion des Gesetzes Staaten erlauben sollte, sogenannte Staatstrojaner einzusetzen, um Medienschaffende „auszuspionieren“, wenn es um Fragen der nationalen Sicherheit geht. Letztendlich wurde der Artikel 4 diesbezüglich noch geändert. Könnten Sie die Debatte um die Änderung kurz erläutern und die Änderungen bewerten?

Die Vorschrift sollte eigentlich einen Schutz für Journalisten darstellen. Also eigentlich steht in der Vorschrift drin, es soll gerade eben nicht abgehört, nicht ausspioniert werden. Das war der Zweck. Das einzige Problem war – das passiert ja immer, wenn so viele Nationalstaaten miteinander verhandeln und einige davon auch ein Interesse daran haben, vielleicht doch gewisse Abhöraktionen durchzuführen – dass relativ große Ausnahmen festgelegt wurden: nämlich bei dem Begriff der nationalen Sicherheit. Wenn diese betroffen sei, dann wäre es doch zulässig, zu überwachen. Man muss aber sagen, nationale Sicherheit, das ist natürlich ein sehr weit auslegbarer Begriff. Und man sah die große Gefahr, dass die Vorschrift ins Gegenteil umgekehrt wird, weil dadurch sozusagen legalisiert wird, bei Fragen der nationalen Sicherheit Abhöraktionen durchzuführen. Da wäre tatsächlich unser Standard aufgeweicht worden, weil man indirekt eine Erlaubnis für Überwachung gehabt hätte.

Das wurde viel diskutiert und letztendlich wurde die Formulierung gestrichen. Aber es wird immer noch auf andere Vorschriften verwiesen, in denen schon steht, dass zu Zwecken der nationalen Sicherheit eine Einschränkung grundsätzlich möglich ist. Um doch für mehr Sicherheit zu sorgen, hat man weitere Verfahrensvorschriften ergänzt. Und – da komme ich jetzt auch zu einer persönlichen Bewertung – ich würde sagen, da haben wir zumindest schon mal rechtsstaatliche Verfahren geschaffen und das andere ist für mich dann eher eine politische Frage. Wie sehr wollen wir Journalistinnen und Journalisten vor jeglicher staatlicher Verfolgung schützen? Inwiefern wollen wir trotzdem staatlichen Behörden die Möglichkeit geben, bei schwerer Kriminalität Strafverfolgungsmaßnahmen durchzuführen? Und da hat man sich jetzt für einen Weg entschieden, bei dem man gesagt hat “ja, für schwere Kriminalität ist es möglich”. Aber man wird genau gucken müssen, wie sich das im Alltag darstellt. Vielleicht wird man die Regelungen in der politischen Diskussion noch ein bisschen nachschärfen müssen und die Möglichkeiten weiter einschränken. Daher glaube ich, dass es ein guter Schritt ist, dass zumindest ein rechtsstaatliches Verfahren vorausgesetzt wird.

EJO: Ist das aber nicht gerade in den Ländern kritisch, wo das Rechtssystem nicht auf dem gleichen Wertesystem beruht, wie die EU, nicht dieselben Standards gelten und doch an der Rechtsstaatlichkeit mitunter zu zweifeln ist? Ist sowas nicht trotzdem dann immer noch gewissermaßen ein Loophole für diese kritischen Staaten, in den eben mehr zu befürchten ist, dass Überwachungsaktion gegen Journalist*innen durchgeführt werden? Wäre das nicht sinnvoll, eine Art EU-Prüfstelle für diese Fälle zu haben?

Das ist ja noch einmal ein ganz anderer Vorschlag, den man sicherlich diskutieren kann. Grundsätzlich: Ja, diese Gefahr besteht. Aber ich glaube, man muss sich an dieser Stelle ein bisschen in die Lage der anderen Länder hineinversetzen. Beispielsweise war Frankreich auch ein Befürworter für die Ausnahme, und man kann wirklich nicht behaupten, dass Frankreich kein funktionierendes Justizsystem hat. Die sagen aber, wir wollen schon die Möglichkeit haben, unter gewissen Voraussetzungen zum Beispiel bei Terrorismusgefahr, auch gegen Journalist:innen ermitteln zu können und ihnen keinen Blankoscheck auszustellen. Ich glaube, dass man die Frage, ob das in anderen Ländern ausgenutzt werden könnte, vielleicht eher auf anderer Ebene beantworten muss. Vielleicht brauchen wir auch noch einen Mindeststandard in diesen Bereichen, oder dass man den bestehenden weiter verschärft, sodass das Justizsystem die notwendige Unabhängigkeit hat. Ich weiß aber nicht, ob die Lösung mit Zentralisierung auf die EU sinnvoll wäre, weil man dann schnell in den Bereich abrutschen kann, in dem die EU wieder sehr stark in die nationalstaatliche Souveränität eingreift. Aber gegebenenfalls, wenn man tatsächlich feststellt, dass in vielen Ländern die Justiz in dem Bereich nicht funktioniert, dass man da auch noch mal die Mindeststandards nachschärfen muss.

EJO: Zudem wurde kritisiert, dass eine Definition fehlt, was schützenswerte „vertrauliche Inhalte der journalistischen Kommunikation“ seien und dass ein Verbot von Überwachungsmaßnahmen fehlt, die in sekundärer Folge journalistische Quellen offenbaren könnten. Wäre dieser Schutz Ihrer Meinung nach über den EMFA erreichbar – und wäre es realistisch gewesen, dass es diese Forderungen durch die verschiedenen Stufen der EU-Legislation geschafft hätten?

Das ist das klassische Problem, wenn viele Ländern miteinander verhandeln, die ihre eigenen rechtlichen und politischen Systeme haben. So kommt man am Ende immer auf den kleinsten gemeinsamen Nenner und das war jetzt hier dieser – und da würde ich zustimmen – etwas ausführungsbedürftige Begriff dieser “Inhalte von journalistischer Arbeit”. Es wäre mit Sicherheit für die praktische Umsetzung und die Durchsetzung sinnvoll, diesen klarer zu definieren. Das gleiche gilt auch für den Quellenschutz. Ich glaube trotzdem, dass wir zumindest erstmal den Mindestanknüpfungspunkt haben. Zumindest diese krassen Fälle werden darunter subsumiert und potenziell problematisch wären dann eher Grenzfälle, also Sekundärfälle. Da muss man dann schauen, wie sich die Anwendung dieses Begriffes in der Praxis entwickelt und gegebenenfalls in den kommenden Jahren noch mal nachjustieren.

EJO: Wie groß erhoffen sie sich die Wirkmächtigkeit des EMFA?

Was für mich spannend ist, ist die Frage, wie der EMFA um- und durchgesetzt wird. Also gelingt es der Kommission, ihre guten Ziele über dieses Gesetz dann auch wirklich in die Nationalstaaten zu tragen. Ich nenne die Kommission explizit, weil sie ja auch mit einem Sitz in dem Board vertreten ist. Ich glaube schon, dass der EMFA ein Mittel sein wird, um über dieses Board die Regeln in die Nationalstaaten zu tragen und sie effizient durchzusetzen. Aber es bleibt abzuwarten, ob man z.B. auch diese etwas schwammigen Begriffe irgendwie mit Leben füllen und sie dann auch faktisch durchsetzen wird. Deshalb glaube ich, dass mit diesem Gesetz etwas Spannendes geschaffen wurde. Ansonsten bin ich trotzdem erstmal froh, dass wir diesen Schritt in die richtige Richtung gegangen sind und wir müssen uns gleichzeitig trotzdem bewusst sein, dass der EMFA kein Allheilmittel sein wird gegen antidemokratische Tendenzen in gewissen Staaten. Es kann, glaube ich, den Prozess vor allem erstmal nur ein bisschen verlangsamen und gegebenenfalls entgegenwirken. Der EMFA kann hoffentlich durch mehr Medienfreiheit die Demokratie einfach ein wenig mehr an das Volk in den einzelnen Ländern heranbringen.